Skyddad bebyggelse

Q-märkt

Antal byggnader skyddade i detaljplan eller områdesbestämmelser i Blekinge, Gotland, Gävleborg, Halland, Värmland och Västernorrland

Byggnadsminnen

Antal byggnader skyddade som byggnadsminne enligt 3 kap Kulturmiljölagen samt förordningen om statliga byggnadsminnen, hela landet (1999-2016).

Q-märkt

Andel byggnader skyddade i detaljplan eller områdesbestämmelser av det totala antalet byggnader i varje län 2010

Byggnadsminnen

Andel byggnader skyddade som byggnadsminne (enligt 3 kap Kulturmiljölagen samt förordningen om statliga byggnadsminnen) av det totala antalet byggnader i varje län 2016.

Värdefulla byggnader skyddas i för liten omfattning

Byggnader och bebyggelsemiljöer är en viktig del av vårt kulturarv, de synliggör vår historia och berikar vår livsmiljö. De är också betydelsefulla resurser i det hållbara samhället, såväl ur ekonomiskt och socialt som miljömässigt hänseende. Därför är det viktigt att aktivt värna såväl hela bebyggelsemiljöers som enskilda byggnaders kulturvärden. Att förse kulturhistoriskt värdefull bebyggelse med relevant skydd är en betydelsefull del av kulturmiljöarbetet samt en förutsättning för att uppnå en långsiktigt hållbar förvaltning av vår bebyggda miljö.

Kommunerna kan genom Plan- och bygglagen säkerställa bebyggelsens kulturvärden. På samma sätt kan staten genom byggnadsminnesförklaringar skydda bebyggelse som har ett synnerligen högt kulturhistoriskt värde.

Ökningen i antalet skyddade byggnader går långsamt och sker från en mycket låg nivå. För att snabbare öka antalet skydd krävs ökade resurser på såväl kommunal som regional nivå. Det saknas en samlad överblick över den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen och därmed även hur mycket som bör skyddas.

Metod

Skydd enligt Plan- och bygglagen

Inom ramen för projektet Räkna-q har länsstyrelserna i de län som genomfört inventeringen granskat samtliga plankartor med avseende på eventuella skydds- eller varsamhetsbestämmelser. Samtliga byggnader med sådana bestämmelser har registrerats i en geodatabas där de har prickats in på en karta och registrerats tillsammans med grundläggande administrativa uppgifter. Nya detaljplaner och områdesbestämmelser med skydds- eller varsamhetsbestämmelser registreras löpande av respektive länsstyrelse. Utifrån registreringen har en sammanställning skett av hur många byggnader som omfattas av skydds- eller varsamhetsbestämmelser samt hur många som tillkommit per år. Länens geodatabaser innehåller i regel uppgifter om skydds- eller varsamhetsbestämmelser som avser andra objekt än byggnader (exempelvis murar, träd eller fornlämningar). Dessa objekt ingår inte i den sammanställning som redovisas i indikatorn.

Skydd enligt Kulturmiljölagen

Uppgifterna om antalet byggnader skyddade som byggnadsminne är hämtade från Riksantikvarieämbetets Bebyggelseregister. Data om byggnadsminnen i Bebyggelseregistret bygger på beslut om byggnadsminnesförklaringar som länsstyrelserna skickar för kännedom till Riksantikvarieämbetet. Samtliga byggnader som omfattas av beslut enligt 3 kap Kulturmiljölagen (1988:950) samt förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen 1999-2016 innefattas. Utdrag från Bebyggelseregistret redovisar beslutsdatum vilket har möjliggjort en redovisning av data tillbaka i tiden. Riksantikvarieämbetet har arbetat kontinuerligt för att öka samstämmigheten med länens uppgifter om antalet byggnader. Byggnader skyddade som statligt byggnadsminne och som efter 1999 övergått i enskild ägo redovisas som byggnadsminne enligt 3 kap Kulturmiljölagen för samtliga år som ingår i redovisningen.

Länk till Bebyggelseregistret.

Fördjupning

Kulturvärden i miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö

Kulturmiljö är en ändlig resurs. Visserligen tillkommer nya värden successivt, men de som försvinner innebär en förlust av något som inte kan återskapas. Det som upplevs som vardagligt och kanske rent av fult idag kan i framtiden visa sig vara en viktig nyckel till att förstå vårt förflutna. Vår kulturmiljö är även en viktig resurs för det hållbara samhället, såväl ur ekonomiskt och socialt som miljömässigt hänseende.

Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö innebär bl. a. att ”det kulturella, historiska och arkitektoniska arvet i form av värdefulla byggnader och bebyggelsemiljöer samt platser och landskap bevaras, används och utvecklas”. Att långsiktigt skydda bebyggelsens kulturhistoriska värden är en väsentlig aspekt för att nå denna precisering. Även om kunniga, intresserade ägare och brukare är det bästa skyddet för en byggnad krävs det i många situationer ett formellt skydd för att kulturmiljövärdena långsiktigt skall kunna säkerställas. Detta gäller speciellt i områden med ett starkt förändringstryck.

Indikatorn visar en mycket väsentlig aspekt i arbetet med att åstadkomma en långsiktigt hållbar förvaltning av bebyggelsens kulturhistoriska värden. Den syftar till att följa upp i vilken utsträckning samhället aktivt har skyddat kulturhistoriskt värdefulla byggnader och miljöer. Indikatorn visar dels antal byggnadsminnen, dels antalet byggnader som i ett antal län omfattas av bestämmelser i detaljplan och områdesbestämmelser som syftar till att tillvarata bebyggelsens kulturhistoriska värden. Skyddets utformning och kvalitet bedöms inte.

Skydd genom plan och bygglagen

Genom detaljplaner och områdesbestämmelser kan kommunen med stöd av Plan- och bygglagen (2010:900), PBL, utfärda skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse i form av skydds- och varsamhetsbestämmelser. Vilka bestämmelser som behövs och hur dessa utformas måste avgöras från fall till fall utifrån bebyggelsens värden och aktuell hotbild. Många gånger räcker en begränsning av byggrätten och lämpliga utformningsbestämmelser. I andra fall krävs detaljerade skyddsbestämmelser och rivningsförbud. För att uppnå en långsiktigt hållbar förvaltning av vår kulturmiljö krävs det att kommunerna aktivt arbetar med skydds- och varsamhetsbestämmelser enligt PBL. PBL inrymmer även ett generellt varsamhetskrav då alla ändringar av en byggnad ska utföras varsamt så att byggnadens värden och kvaliteter tillvaratas.

Byggnadsminne

En byggnad, park, trädgård eller annan anläggning som ”har ett synnerligen högt kulturhistoriskt värde eller som ingår i ett bebyggelseområde med ett synnerligen högt kulturhistoriskt värde” kan genom beslut av länsstyrelsen förklaras som byggnadsminne. Kärnan i beslutet är skyddsbestämmelserna, som i detalj redovisar omfattningen av skyddet och anger på vilket sätt byggnadsminnet skall vårdas och underhållas, se 3 kap Kulturmiljölagen (1988:950). Byggnadsminneslagstiftningen är till för att ge ett starkt och varaktigt skydd åt kulturhistoriskt värdefulla byggnader, parker, trädgårdar eller andra anläggningar av nationell betydelse. Denna skyddsform är därför förbehållen en liten exklusiv del av vårt byggda kulturarv.

Agneta Thornberg Knutsson framhåller i sin avhandling ”Byggnadsminnen – principer och praktik” (Göteborgs Universitet 2007) att vissa bebyggelsekategorier är överrepresenterade medan andra förekommer endast i undantagsfall. Tendensen är dessutom att samma slag av objekt byggnadsminnesförklaras idag som under tidigare perioder. Trots uttalade målsättningar om att prioritera exempelvis modernismens bebyggelse så avspeglas inte detta i kulturmiljövårdens praktik. 

Statligt byggnadsminne

Statligt ägda byggnader av stort kulturhistoriskt värde kan skyddas som statliga byggnadsminnen. Beslut fattas av regeringen på förslag från Riksantikvarieämbetet, se förordning (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m m. Om ett statligt byggnadsminne övergår till annan ägare än staten omfattas det istället av 3 kap Kulturmiljölagen.

Hur mycket bör skyddas?

Samhällsutvecklingen i Sverige påverkar på olika sätt den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen. Vissa regioner har i dag ekonomisk tillväxt och stark befolkningsökning, vilket leder till ett förändringstryck som påverkar befintlig bebyggelse. Stegrade markpriser i attraktiva lägen medför krav på högre utnyttjandegrad. Andra regioner befinner sig i ekonomisk stagnation. Utan nya verksamheter saknas förutsättningarna att ge byggnader som tappat sin ursprungliga funktion nya användningar. Befolkningsminskning ger tomma hus och medför att den ekonomiska basen för underhåll minskar.

För att avgöra vilka byggnader som är av den karaktären att de bör ges ett långsiktigt skydd krävs det att bebyggelse som har sådana värden identifieras, t.ex. i ett kulturmiljöprogram. Inte alla kommuner har ännu genomfört ett sådant arbete. I samtliga kommuner bör det finnas bebyggelse som är i behov av någon form av skydd. Sannolikt varierar skyddsbehovet mellan olika delar av landet och utifrån förekomsten av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. I bland annat Hallands län har en länsomfattande inventering genomförts i syftet att identifiera den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen. Den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen har bedömts utgöra knappt 10 procent av det totala antalet byggnader i länet, vilket motsvarar ca 10 400 byggnader. Ca 1 100 byggnader i Halland hade år 2010 ett skydd för sina kulturvärden.

Tillkomsten av nya PBL-regleringar varierar från år till år. Ökningen är kontinuerlig i de län som omfattas av diagrammet. Utvecklingen följer till stora delar tillkomsten av nya detaljplaner. Språngvisa ökningar hänger sannolikt ihop med tillkomsten av detaljplaner i områden med hög andel värdefull bebyggelse. Det finns stora geografiska skillnader i användningen av skydds- och varsamhetsbestämmelser i detaljplan. Skillnaderna mellan olika kommuner kan till viss del förklaras mot bakgrund av olika ambitionsnivåer och tillgång till kompetens.

År 2017 hade totalt sexton län genomfört basinventeringen av PBL-regleringar. Av dessa län har enbart en minoritet ajourhållit materialet efter genomförd basinventering. För de åtta län som har registerat antal PBL-regleringar 2011 (perioden 2000 – 2010) hade 21 911 byggnader skydd- eller varsamhetsbestämmelse år 2010. I en tidigare analys har andelen objekt vars kulturvärden som har reglerats då uppskattats till ca 2% av det totala antalet byggnader i landet.

Även antalet byggnadsminnen ökar i långsam takt. För att snabbare öka antalet krävs större resurser både för länsstyrelsernas arbete med byggnadsminnesförklaringar och för vård- och underhållsinsatser på byggnadsminnena. Det idag saknas en samlad överblick över den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen och därmed även över antalet objekt som borde byggnadsminnesförklaras.

Även tillgång på kunskapsunderlag och antikvarisk kompetens behövs

Idag påverkas det byggda kulturarvet successivt exempelvis genom rivning, okänsliga ombyggnader eller andra förändringar. Program och strategier för tillvaratagande och utveckling av kulturhistoriska värden ger underlag för att i den fysiska planeringen och samhällsbyggandet hantera dessa frågor. För att vara användbara redskap i planeringsprocessen bör dessa vara kommunövergripande, aktuella, politiskt antagna, redovisa vilka värden som finns och hur dessa ska förvaltas samt vara framtagna av personer med relevant kompetens.

Även om ett väl utarbetat planeringsunderlag förbättrar möjligheterna att arbeta långsiktigt och strategiskt är underlaget i sig ingen garant för att den fysiska miljön utvecklas på önskat sätt. Även relevant kompetens behövs i arbetet med att kartlägga, bevara och utveckla kulturmiljön. Med antikvarisk kompetens menas här en person med relevant utbildning med arbetsuppgiften att tillvarata kulturmiljövärdena genom att ta fram underlag till och delta i den fysiska planeringen.

Hur hänger skydd, tillgång på kunskapsunderlag och tillgång på kompetens samman? 

Studier visar att om det kommunala kulturmiljöarbetet ska fungera optimalt krävs det att hela kedjan hänger samman: att det finns tillgång till aktuella kunskapsunderlag och antikvarisk kompetens samt att kulturhistoriskt värdefull bebyggelse säkerställs juridiskt. Läs mer i Boverkets rapport ”Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. En analys av miljömålsenkäten 2009”. Rapporten bygger på resultat från Boverkets miljömålsenkät.

Antal rivningsförbud hänger starkt samman med kommunens invånarantal. Åttionio procent av de kommuner som år 2009 inte hade infört några rivningsförbud hade färre än 25 000 invånare. Denna andel sjönk till 67 % bland de som hade skyddat 1-10 objekt, för att utgöra 44 % av de kommuner som hade skyddat fler än tio objekt. Storstäder och större städer dominerade bland dem som har skyddat mer än hundra objekt. Huruvida resultatet hänger samman med skatteunderlagets storlek eller att det överlag planeras mer i större kommuner är inte klarlagt. Troligen påverkar båda faktorer. Att rivningsförbudet utnyttjas mera sällan i avfolkningsbygder där kulturhistoriskt värdefulla byggnader står tomma och förfaller är föga förvånande.

Av de kommuner som svarade på Boverkets miljömålsenkät 2009 hade 35 procent tillgång till antikvarisk kompetens medan 65 procent saknade sådan. Ett större invånarantal har positiv påverkan på denna parameter. Av de kommuner som helt saknade antikvarisk kompetens hade åtta av tio färre än 25 000 invånare. Kommuner med egen kompetens hade däremot i sju fall av tio fler än 25 000 invånare. Endast 21 kommuner förfogade över en heltidstjänst eller mer. Av dessa hade drygt 70 procent fler än 50 000 invånare. Av dem som angav att de har tillgång till kompetens hade ungefär åtta av tio egen antikvarie medan övriga köpte in kompetensen. Oavsett anställningsform var tillgången till kompetens mycket begränsad: i mer än hälften av fallen handlade det om mindre än en halvtidstjänst. Fördelen med egen kompetens är exempelvis att frågan belyses kontinuerligt och därmed kan komma in i olika delar av kommunens verksamhet, att antikvarien kan arbeta med hela processen (från att ta fram underlag till att utforma förslag och göra avvägningar) samt att vunnen kunskap stannar inom kommunen och inte ”försvinner” med konsulten. Dessutom visar materialet att bemanningen blir tidsmässigt mer omfattande när kommunen har egen personal.

Där det finns tillgång till antikvarisk kompetens finns också ett större antal rivningsförbud. Av de kommuner som 2009 svarade jakande på frågan om antikvarisk kompetens (oavsett sysselsättningsgrad) hade 65 procent skyddat byggnader med rivningsförbud. Motsvarande siffra för de som inte hade tillgång till antikvarisk kompetens men som hade infört rivningsförbud var 48 procent. På samma sätt finns en koppling mellan rivningsförbud och förekomsten av kulturmiljöprogram. Av de kommuner som 2009 svarade att de har infört rivningsförbud hade drygt sex av tio kulturmiljöprogram.

Boverket har redan i samband med den fördjupade utvärderingen 2007 konstaterat att förekomsten av kommunala kulturmiljöprogram hänger samman med tillgången till antikvarisk kompetens. Rapporten från 2009 bekräftar detta. Av de kommuner som år 2009 hade tillgång till antikvarisk kompetens hade två tredjedelar kulturmiljöprogram. Av de kommuner som saknade antikvarisk kompetens hade knappt hälften dokument som fyller funktionen av ett kulturmiljöprogram. Det finns således ett samband mellan antikvarisk kompetens och kommunalt planeringsunderlag; där det finns antikvarie finns också en större benägenhet att identifiera miljöns kulturvärden.

Två studier gjorda på länsnivå bekräftar sammanhangen. De kommuner i Skåne som har tillgång till antikvarisk kompetens på minst halvtid har infört betydligt fler skydds- och varsamhetsbestämmelser än länets övriga kommuner, med undantag för en kommun. (Länsstyrelsen i Skåne län (2006). K-märkt på riktigt! En studie av tillvaratagandet av kulturmiljön med hjälp av planbestämmelser enligt PBL i Skåne län. Rapport 2006:09.) En studie i Västmanland visar att utformningen av planbestämmelser är avgörande för hur de kulturhistoriska värdena kan tillgodoses i en bygglovssituation. (Länsstyrelsen i Västmanlands län (2006). Miljömålsindikatorer för kommunala planbestämmelser. Rapport 2006:1.) Förutsättningarna för att planbestämmelserna ska bli bra är större om området är upptaget i ett kulturmiljöprogram. En annan viktig faktor är engagerade och kunniga handläggare.

Vilka åtgärder krävs?

Öka antalet skydd

Antalet skyddade byggnader i detaljplan eller områdesbestämmelser ökar, om än i låg takt. Indikatorn visar att högst ett par procent av landets bebyggelse är skyddad med avseende på kulturvärdena. Befolkningsmässigt stora kommuner har i regel skyddat fler byggnader än små kommuner. Det kan dock noteras att det finns stora skillnader när det gäller antalet skyddade byggnader även mellan kommuner med likartade förutsättningar. Det finns ett stort behov av ett mer proaktivt arbetssätt där kommunerna genom kontinuerliga planeringsinsatser säkerställer bebyggelsens kulturvärden.

Förbättra uppföljningen

Underlaget som indikatorn baseras på vad gäller PBL-regleringar är inte tillräckligt. De sex län vars data används i diagrammet för perioden 1999 – 2015 representerar län med olika sammansättning och olika bebyggelsemässiga förhållanden, dock saknas de befolkningsmässigt större länen. År 2015 hade totalt sexton län genomfört basinventeringen. Av dessa har mindre än hälften (6 av 16) fortlöpande ajourhållit materialet. De data som ligger till grund för diagrammet över den nationella utvecklingen är inte tillräckligt för att dra några tillförlitliga slutsatser kring skyddet av kulturmiljöns värden, men visar en utvecklingstrend. Fortsatta insatser krävs för att kontinuerligt uppdatera dataunderlaget.

Förändrade arbetssätt, mer kunskapsunderlag och ökad kompetens krävs

Ovan nämnda studie gjord i Skåne pekar på att den kontinuerliga planeringens sporadiska införande av skydds- och varsamhetsbestämmelser generellt sett inte får så stor effekt i jämförelse med riktad bevarandeplanering. Gedigna kunskapsunderlag i kombination med medvetna och strategiska satsningar för att säkerställa kulturvärden resulterar alltså i fler skydds- och varsamhetsbestämmelser. Utifrån detta är dagens planeringssituation, där planeringen framför allt styrs av olika exploateringsönskemål, problematisk. Detta innebär att det finns ett stort behov av ett proaktivt arbetssätt där kommunerna genom planeringsinsatser säkerställer bebyggelsens kulturvärden.

Kraftfulla åtgärder behövs: främst förbättrad tillämpning av befintligt regelverk, kunskapsuppbyggnad samt ökade ekonomiska och personella resurser. Frågan om bebyggelsens kulturvärden måste prioriteras på såväl nationell som regional och kommunal nivå.

Hur antalet byggnader har beräknats i kartpresentationerna

Uppgifterna om det totala antalet byggnader i landet/länet är hämtade från SCB, Fastighetstaxeringsregistret (FTR), ett administrativt register som SCB erhåller från Skatteverket och som bearbetas vidare vid SCB. SCB gör viss granskning av registret, men det kan innehålla vissa kvarvarande fel. Antalet byggnader motsvarar antal värderingsenheter i FTR. Byggnader klassade som flerbostadshus eller lokalhus kan ibland avse enskilda byggnadskroppar och ibland ett byggnadskomplex som består av flera byggnadskroppar. För vissa typkoder finns inte uppgift om antal värderingsenheter, utan endast en uppgift om att fastigheten är bebyggd. Detta gäller när det totala taxeringsvärdet för byggnaderna understiger 50 tkr och för icke-skattepliktiga specialenheter som inte åsätts något taxeringsvärde. För dessa enheter räknas en byggnad per enhet. Mindre gäststugor, redskapsskjul, friggebodar, båthus etc. på en småhusfastighet ingår ej i redovisningen. Endast ekonomibyggnader med taxeringsvärde medräknas. Uppgifter om antalet byggnader från FTR är från 2005 vilket gör att materialet bör tolkas med försiktighet.

Om data

Typ av indikator enligt DPSIR:
Respons (åtgärder)

Ansvarig myndighet för indikatorn Skyddad bebyggelse: Boverket